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Territoire

L’aménagement au service du développement durable

L’aménagement du territoire contribue de manière décisive à la qualité de vie de la population, garantit des conditions propices à l’économie et participe à la protection de la nature et de l’environnement. Il se trouve ainsi au cœur de domaines dont les intérêts peuvent être contradictoires. L’enjeu est de permettre des développements tout en garantissant un bon aménagement.

L’urbanisation interne constitue un principe supérieur en matière d’aménagement. Elle représente à la fois un défi et une chance: le canton de Berne entend piloter le développement territorial en vue d’utiliser de manière optimale les surfaces affectées à l’urbanisation. Dans ce but, il convient d’exploiter de manière ciblée le potentiel de densification, de combler les brèches dans les espaces construits et d’assurer la disponibilité des zones à bâtir non construites. Les localités et centres de village anciens doivent être requalifiés dans le respect de la culture du bâti, qui est porteuse d’identité. Le paysage doit être développé de manière durable, afin de garantir une qualité de vie élevée et un environnement sain mais aussi des conditions favorables à l’économie.

Depuis la réforme des Directions, entrée en vigueur le 1er janvier 2020, la DIJ est compétente pour tous les domaines ayant une incidence sur le sol: registre foncier, aménagement du territoire et, désormais, information géographique. Les géoinformations constituent une base indispensable pour un bon aménagement du territoire.

Bilan intermédiaire

Mise en œuvre de la révision de la loi sur l’aménagement du territoire dans le canton de Berne

La révision de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire est entrée en vigueur en 2014, ce qui a entraîné une refonte du plan directeur cantonal et de la législation bernoise sur les constructions. A l’heure actuelle, la nouvelle législation est entrée dans sa phase de mise en œuvre, ce qui présente de grands défis en raison de collisions d’intérêts. Les velléités de développement ne sont en effet pas toujours compatibles avec les lois, devenues plus strictes, visant à limiter l’extension du milieu bâti. C’est en particulier en milieu rural que les nouvelles règles doivent encore être acceptées; mais dans les espaces urbanisés et les agglomérations aussi, l’urbanisation interne pose, en raison des conflits d’intérêts et d’objectifs sur un territoire restreint, un certain nombre de questions matérielles, juridiques et politiques.

La mise en œuvre de la révision de la loi sur l’aménagement du territoire est une tâche durable. A titre de bilan intermédiaire, on peut estimer que le canton de Berne fait de manière harmonieuse la transition entre mitage du territoire et densification et que les nouveaux classements en terrain à bâtir deviennent rares. En effet, alors qu’environ 75 hectares étaient classés chaque année en zone à bâtir auparavant (avant la révision de la loi), seuls cinq hectares l’ont été en 2018 et 0, en 2019. L’extension du milieu bâti a par conséquent pu être efficacement freinée.

Groupe de contact Aménagement

Les nouvelles règles relevant du droit de l’aménagement entraînent une augmentation des charges liées aux procédures dans ce domaine. L’Office des affaires communales et de l’organisation du territoire doit s’occuper d’un nombre très élevé d’examens préalables et de procédures d’approbation de plans d’aménagement locaux. Or les communes déplorent depuis longtemps la durée des procédures d’examen préalable et d’approbation et estiment que leur marge de manœuvre est limitée. Des changements sont nécessaires, l’aménagement devant, malgré les règles strictes fixées, favoriser les développements judicieux et non les empêcher. C’est pourquoi la DIJ et l’Association des communes bernoises ont institué conjointement, en été 2019, le groupe de contact paritaire Aménagement, placé sous la direction de la conseillère d’Etat Evi Allemann. Dans ce cadre, des solutions sont recherchées pour simplifier et accélérer les procédures d’une part et augmenter la marge de manœuvre des communes d’autre part.

Révision de la loi sur les constructions pour ce qui concerne la taxe sur la plus-value

Les dispositions de la loi bernoise sur les constructions relatives à la compensation d’avantages dus à l’aménagement (taxe sur la plus-value) ont été adaptées en 2019: elles se limitent dorénavant à la réglementation exhaustive de la Confédération portant sur la compensation obligatoire de la plus-value lors des classements en zone à bâtir et les règles de forme et de procédure dans l’intérêt de la sécurité du droit.

Pôles de développement économique (PDE) et zones stratégiques d’activités (ZSA)

Concentrer des emplois en des sites particulièrement adaptés: c’est l’objectif du programme relatif aux pôles de développement économique (programme PDE), lancé par le canton de Berne il y a plus de 30 ans. Ce programme fait partie de la stratégie économique du canton de Berne et constitue un pilier du développement spatial et économique de ce dernier. Grâce à lui, les sites ont pu être fortement développés au cours des dernières années.

A côté des PDE, le canton de Berne peut compter sur un autre outil: les zones stratégiques d’activités (ZSA). Son objectif est de mettre à disposition, par des mesures d’aménagement, des surfaces importantes d’un seul tenant à certains emplacements stratégiques du territoire cantonal pour l’implantation de grandes entreprises, de telle manière que ces surfaces puissent être bâties en quelques mois au besoin. L’expérience montre en effet que la mise à disposition rapide d’un bien-fonds constitue un critère important dans le choix d’un site par une entreprise. Aussi bien les pôles de développement économique que les zones stratégiques d’activités sont des instruments d’aménagement du territoire importants pour le développement économique du canton.

Extraction de matériaux, décharges et transport (EDT)

Les activités de construction, de logements ou de routes par exemple, nécessitent des matières premières et génèrent des déchets de chantier. En moyenne, on compte environ 3 à 4 m3 de graviers par personne et par année. Du côté de l’approvisionnement, la présence de graviers dans le canton de Berne est suffisante pour couvrir les besoins des générations futures également. Toutefois, d’autres intérêts (p. ex. la protection des eaux, la conservation de la forêt, la protection du paysage ou un usage d’habitation) s’opposent souvent à l’extraction. En outre, l’exploitation de gravières et de décharges s’accompagne de transports par camion. Dans les débats politiques, le manque de décharges pour les matériaux terreux non pollués est matière à discussion. A l’occasion du dernier rapport de controlling EDT, en 2017, le Grand Conseil a adopté un grand nombre de déclarations de planification en vue de renforcer l’exécution. Depuis lors, les analyses visant l’identification des problèmes et la recherche de solutions et traitant de la collaboration entre les services de l’administration et avec des acteurs privés ont pu être approfondies.

A l’instigation de la conseillère d’Etat Evi Allemann, un «groupe d’accompagnement EDT» a été créé en 2019 pour assurer la coordination entre l’Association cantonale des graviers et du béton (KSE Berne), l’Office des eaux et des déchets (Direction des travaux publics et des transports) et l’Office des affaires communales et de l’organisation du territoire (Direction de l’intérieur et de la justice). Ce groupe élabore des recommandations et propose des solutions sur des questions EDT.

Projet cantonal de développement paysager (PCDP 2020)

Le canton de Berne se caractérise par une grande diversité paysagère et écologique. Les paysages sont la base d’une bonne qualité de vie, pour la population, ils permettent des affectations économiques (notamment touristiques) et assurent également une fonction écologique importante. La responsabilité de préserver et de développer les paysages incombe à la fois aux communes, aux régions, au canton et à la Confédération. Le paysage se modifie constamment, en raison de processus naturels mais aussi du fait de l’homme. Le projet de développement paysager entend piloter cette évolution de manière ciblée et globale. Il convient d’harmoniser les exigences en matière de protection et d’utilisation.

Le Conseil-exécutif a arrêté récemment le nouveau projet cantonal de développement paysager (PCDP 2020), grâce auquel il entend préserver et développer les paysages bernois dans leur beauté, leur diversité et leur qualité. Avec le changement climatique, mais aussi en raison de l’urbanisation interne, les aires fraîches et les biotopes proches de l’état naturel gagnent en importance. Le nouveau PCDP 2020 constitue une base de référence en vue d’un développement durable du paysage dans le canton de Berne.

Perspectives

Travaux du groupe de contact Aménagement

Les échanges intenses entre le canton et les communes doivent conduire à une compréhension commune des moyens d’action ainsi qu’à la simplification et à l’accélération des procédures d’aménagement. Les travaux du groupe de contact Aménagement se poursuivent; les éventuelles adaptations des modèles doivent faire l’objet d’une discussion finale et leur mise en œuvre juridique et pratique doit être examinée de manière approfondie.

Rapport de controlling EDT de 2020

Le rapport de controlling EDT de 2020 décrit la situation actuelle, renseigne sur les progrès accomplis et formule des propositions pour les défis qui s’annoncent. Des questions de principe doivent être soumises au Grand Conseil pour déterminer si d’autres améliorations sont possibles. Elles concernent notamment la répartition des compétences entre le canton et les communes ainsi que les règles relatives aux grands projets et au transport. Le rapport sera traité par le Grand Conseil lors de la session d’hiver 2020.

Réalisation de la zone stratégique d’activités de Zbangmatte à Anet

La stratégie en faveur de la création de zones stratégiques d’activités est mise à jour pour permettre rapidement la réalisation des premiers sites. Une procédure de participation a déjà eu lieu pour la première ZSA (Zbangmatte à Anet). En août 2020, le plan de quartier cantonal, qui doit permettre la concrétisation de la ZSA du point de vue de l’aménagement, fera l’objet d’un dépôt public. Sur les sites de Pieterlen à Bienne, de Langenthal-Thunstetten et d’Ostermundigen, divers projets se poursuivent. Ceux-ci soutiennent la promotion économique, des possibilités attractives et concrètes étant ainsi offertes aux investisseurs potentiels.

Construction hors de la zone à bâtir: pour plus de marge de manœuvre au niveau fédéral

Dans le canton de Berne, environ 22 pour cent des projets (soit quelque 4500 demandes de permis de construire sur les 20 000 demandes déposées au total) se situent chaque année hors de la zone à bâtir. Avec près de 25 pour cent des constructions existantes sises hors de la zone à bâtir en Suisse, le canton de Berne est particulièrement concerné par les dispositions fédérales. La construction hors de la zone à bâtir est réglée de manière exhaustive à l’échelon fédéral. Dans le cadre de l’exécution du droit, il convient de faire respecter le principe inscrit dans la Constitution en vertu duquel territoires constructibles et non constructibles sont séparés.

Parallèlement, il est important, pour la population rurale, d’exploiter complètement la marge de manœuvre prévue pour le développement économique. A cet égard, la DIJ s’est fortement engagée, dans le cadre de la révision partielle de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT2), en traitement depuis plusieurs années au niveau fédéral, pour l’«approche en matière de planification et de compensation» qui devrait accorder plus de flexibilité au canton. Elle s’est aussi toujours prononcée en faveur d’un assouplissement de l’article 24c de la loi sur l’aménagement du territoire, qui règle la transformation de bâtiments érigés sous l’ancien droit. La révision législative est toutefois encore controversée au niveau national et, pour l’instant, en attente d’une décision. La DIJ continuera de s’engager pour la poursuite de la révision et plus de flexibilité pour les cantons.

Nouvelle stratégie du canton de Berne en matière de géoinformation pour 2020 à 2025

L’importance et la valeur des données géographiques sont grandes, pour la transformation numérique omniprésente, d’autant plus que de très nombreuses décisions ont un lien avec le territoire. Des géoinformations facilement accessibles et fiables constituent une plus-value pour la population et l’économie et enrichissent les portails numériques d’administration. A l’heure actuelle, une nouvelle stratégie en matière de géoinformation est élaborée, dont l’approbation par le Conseil-exécutif est prévue en automne 2020. Elle vise à simplifier encore et à étendre l’utilisation de géodonnées et à mieux les intégrer aux services publics. Il convient de tirer parti des avantages des technologies modernes de l’information et de la communication et de favoriser les interactions entre les différents acteurs et actrices.


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